2024年11月11日，第29屆聯(lián)合國氣候變化大會(COP29)首日，各締約方就《巴黎協(xié)定》第6.4條機制下的兩項碳信用標(biāo)準(zhǔn)及其動態(tài)更新機制達成共識，為全球碳市場的建立提供了重要的技術(shù)基礎(chǔ)和規(guī)則依據(jù)，也傳遞了碳市場國際化的重要信號。
6.4條機制一旦啟動，將促使國內(nèi)碳市場進一步完善法律和政策框架，以適應(yīng)國際碳市場的新變化，從而提升國內(nèi)碳市場的國際影響力。
國際社會正在由點到面，從政府到市場，從供給到需求，從產(chǎn)業(yè)到金融，雖然緩慢但是循序漸進、有條不紊地構(gòu)建統(tǒng)一碳市場。
對中國而言，碳市場是一種兼具激勵機制和約束機制的系統(tǒng)性、多維度的重大制度設(shè)計和工具創(chuàng)新。中國是全球＊大的發(fā)展中國家和碳排放國，以煤為主的能源體系和高碳的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)下，持續(xù)推動市場規(guī)模拓展，有序?qū)⒅攸c高耗能行業(yè)全面納入碳市場管控范圍，對中國低成本、高效率的實現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型和社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型有重要的促進作用，也為融入碳市場國際化進程奠定了基礎(chǔ)。
在能源基金會的支持下，中國能源研究會能效與投資評估專委會開展了加快工業(yè)行業(yè)納入全國碳市場的相關(guān)研究，為推動工業(yè)領(lǐng)域綠色低碳發(fā)展、促進全國碳市場高效穩(wěn)定運行提供有效參考。
構(gòu)建新發(fā)展格局的重要支撐：建設(shè)統(tǒng)一高效的全國碳市場
中國碳市場從無到有、試點先行、穩(wěn)健發(fā)展，2011年10月，國家發(fā)展和改革委員會辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點工作的通知》，標(biāo)志著中國試點碳市場的建設(shè)正式啟動。2013年正式運行以來，北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北、深圳、福建八個試點碳市場累計交易量6.6億噸，累計交易額183.7億元，交易機制不斷推陳出新，區(qū)域碳排放增量和強度保持雙降趨勢（圖1）。
圖1 試點省市碳排放強度下降情況（2013年和2021年）
“十四五”以來，中國進入了能源低碳轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，也進入了碳達峰的攻堅期與窗口期。
經(jīng)過多年試點實踐探索，2021年7月，全國碳排放權(quán)交易市場正式啟動，成為全球碳配額總量＊大的碳市場，作為目前全國碳市場唯一主體，電力行業(yè)減碳成效顯著，2023年電力行業(yè)單位發(fā)電量二氧化碳排放量比2018年降低了8.78%，為更多行業(yè)納入全國碳市場奠定基礎(chǔ)、形成示范提供了借鑒。
但對比已有20年發(fā)展歷史的歐盟市場，中國碳市場的效能尚未被激發(fā)出來，還存在參與行業(yè)類型單一，市場流動性不足、市場運行效率低等問題，迫切需要引入更多減排成本有差異的排放主體，來增加市場的多元化和差異化，提升碳交易市場活躍度，從而助力碳交易機制真正發(fā)揮市場配置功能作用。
在政策導(dǎo)向從“能源雙控”向“碳雙控”轉(zhuǎn)型，全球氣候治理不確定性和不穩(wěn)定性陡增的情況下，構(gòu)建更加有效、更有活力、更具國際影響力的碳市場成為健全綠色低碳發(fā)展機制的重要任務(wù)。
為進一步加大碳減排力度、壓實企業(yè)的碳減排責(zé)任，中國政府近兩年來在一系列重大會議和重要政策文件中就擴大全國碳市場覆蓋范圍作出重要部署，逐漸刻畫出清晰且明確的全國碳市場擴容條件，提出以國家控制溫室氣體排放的總體要求為抓手，綜合考慮減排緊迫性、產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況、減污降碳貢獻、行業(yè)接受程度、數(shù)據(jù)質(zhì)量基礎(chǔ)和國際社會關(guān)注度等因素，有步驟地優(yōu)先納入碳排放量大、減污降碳協(xié)同效果好、數(shù)據(jù)質(zhì)量基礎(chǔ)好的重點行業(yè)，為碳市場擴容提供了較為清晰的預(yù)期。
提高碳市場有效性和活力：加快工業(yè)行業(yè)的融入
工業(yè)是中國國民經(jīng)濟的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，也是應(yīng)對氣候變化的重要領(lǐng)域。當(dāng)前，中國工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍然不合理，高耗能產(chǎn)業(yè)所占比例仍然較大，工業(yè)領(lǐng)域能源消費量占全國總體消費的六成，直接碳排放量占總量的近四成左右。
因此，適度超前謀劃工業(yè)綠色低碳跨越式發(fā)展，以碳交易市場作為促進工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵抓手，是應(yīng)對不穩(wěn)定不確定國際國內(nèi)環(huán)境的重要選擇。
重點工業(yè)行業(yè)全面納入全國碳市場，一方面促進了行業(yè)碳排放核算規(guī)則的逐步完善，覆蓋范圍也將從50億噸擴容至80億噸，占全球排放總量的20%以上，為與國際碳市場建立鏈接合作做好接口準(zhǔn)備。
另一方面，全國碳市場的資源配置作用將推動高碳企業(yè)提高其綠色生產(chǎn)率，使碳約束的外部性內(nèi)部化，抑制高碳企業(yè)無效、低效的能源投資沖動，將資金有效引導(dǎo)至＊大程度挖掘節(jié)能降耗、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和工藝改造、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、零碳負碳前沿技術(shù)創(chuàng)新等領(lǐng)域，持續(xù)推動工業(yè)企業(yè)綠色低碳發(fā)展取得新進展新突破。
通過對六大工業(yè)行業(yè)的行業(yè)基礎(chǔ)、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)、行業(yè)能力、國際形勢等條件的比較分析，可以看到，電解鋁、水泥和鋼鐵行業(yè)納入全國碳市場的基礎(chǔ)條件相對成熟。
其中，電解鋁行業(yè)產(chǎn)品單一、工藝流程簡單，擬納入全國碳市場的80余家電解鋁企業(yè)具有良好的碳排放數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，擬覆蓋的碳排放量約7000余萬噸。
水泥行業(yè)生產(chǎn)流程相對成熟且簡單，水泥熟料生產(chǎn)工段碳排放量約11.2億噸左右，相關(guān)企業(yè)約1000余家，行業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)較好，具備采用基準(zhǔn)法分配碳排放配額的條件。
鋼鐵行業(yè)的工藝流程和能耗特征比以上兩個行業(yè)復(fù)雜，＊＊核算每個設(shè)施的碳排放量難度較大，但碳排放量和減排潛力較大，擬納入的碳排放量占全國碳排放總量的比例約為14%，鋼鐵受CBAM的影響比水泥和電解鋁更大，納入碳市場需求迫切。
因此，2024年9月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《全國碳排放權(quán)交易市場覆蓋水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)工作方案（征求意見稿）》，提出2024年將作為水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)＊＊管控年度，2025年底前完成首次履約工作。 首輪擴容后全國碳市場新增覆蓋排放量近30億噸，新增重點排放單位約1500家。
其他工業(yè)行業(yè)基礎(chǔ)條件成熟度不一，下一步有重點、快速度推進這些行業(yè)納入全國碳市場是未來2-3年的工作重點。
其中，平板玻璃行業(yè)碳排放規(guī)模較小，但工序技術(shù)集中度高，初步具備采用行業(yè)基準(zhǔn)法分配碳排放配額的條件。
石化和化工行業(yè)工藝流程復(fù)雜、工序邊界難確定、碳排放結(jié)構(gòu)復(fù)雜，原油加工和乙烯等工序或裝置的工藝流程相對其他石化產(chǎn)品更簡單，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)較好，但涉及到切分、核算的時候，數(shù)據(jù)質(zhì)量差別很大，基準(zhǔn)值設(shè)定難度較大。
合成氨、甲醇和電石生產(chǎn)是化工行業(yè)中設(shè)備相對獨立、生產(chǎn)流程相對簡單、終端能耗占比較大的三個行業(yè)，納入的難度比煉油和乙烯小，但也得考慮是否按原料來源不同設(shè)定不同基準(zhǔn)值，比如合成氨要考慮煤頭、油頭、氣頭和水頭（即電解水制合成氨）等不同制氣工序。
銅冶煉行業(yè)的企業(yè)數(shù)量不多，碳排放規(guī)模不大，約占有色金屬行業(yè)碳排放量的4.2%左右，但生產(chǎn)工藝技術(shù)和產(chǎn)品種類較多，裝備設(shè)施復(fù)雜，對每類生產(chǎn)工藝技術(shù)開發(fā)不同的行業(yè)基準(zhǔn)值有較大難度，因此建議初期采用企業(yè)歷史強度法分配碳排放配額。
＊后，造紙行業(yè)碳排放基數(shù)大、生產(chǎn)工藝和能耗特征復(fù)雜，且行業(yè)集中度較低，因此行業(yè)碳排放數(shù)據(jù)還在逐步完善中，初步可采用企業(yè)歷史強度法分配配額。
預(yù)計2030年前，六大工業(yè)行業(yè)的11個子行業(yè)將全部納入全國碳市場，隨著全國碳市場覆蓋范圍的進一步擴大，碳市場影響力將顯著提升。
工業(yè)融入全國碳市場六大關(guān)鍵問題
國際碳市場的政策與實踐為中國碳市場的發(fā)展提供了重要參考，但中國獨特的國情，決定了碳市場在擴容過程和擴容后的碳市場關(guān)鍵要素設(shè)計與國際成熟碳市場還有較大差別。
重點工業(yè)行業(yè)納入全國碳市場將面臨如何處理好碳市場與行業(yè)承受力和公平性的關(guān)系，如何解決配額分配方案制定難度大、間接排放是否納入、碳數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊、信息披露制度不完善、碳金融監(jiān)管有效性較弱等問題，這關(guān)系到重點行業(yè)納入后全國碳市場的實際運行效果。
1. 行業(yè)承受力與公平性問題。減排責(zé)任的公平合理分配是碳市場政策制定的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從行業(yè)承受力考慮，企業(yè)轉(zhuǎn)型需要時間和資源投入，碳交易的實施會使相當(dāng)一批能耗高、效益低的中小企業(yè)被市場淘汰，甚至實力雄厚的大型企業(yè)也會因完成履約或開發(fā)節(jié)能減排新技術(shù)而增加運營成本。從行業(yè)間公平性考慮，覆蓋行業(yè)的達峰時間、減排潛力、減排成本和低碳技術(shù)水平千差萬別，如果不采用差異化的配額分配和基準(zhǔn)設(shè)置方式，或給予相關(guān)產(chǎn)業(yè)更長的過渡期，將無法保證碳交易過程在各個行業(yè)之間的可比性和公平性。
2. 配額分配方案制定的問題。配額分配方案制定工作內(nèi)容復(fù)雜、專業(yè)性強，是支撐行業(yè)納入全國碳市場不可或缺的基本要素。目前，部分工業(yè)行業(yè)已收集的數(shù)據(jù)尚不足以支撐確定合理的配額分配方案。同時，中國配額制定的方法體系和應(yīng)用相對落后于歐美地區(qū)，碳核算方法雖初步建立，但仍存在方法體系相對落后、能源消費及部分化石能源碳排放因子統(tǒng)計基礎(chǔ)偏差大等問題，影響了碳排放配額分配方式的制定工作。
3. 間接排放是否納入的問題。工業(yè)間接排放占工業(yè)碳排放總量的20%以上，如果間接排放不納入，不利于發(fā)揮碳市場激發(fā)重點高耗能企業(yè)挖掘節(jié)能降耗潛力，也違背了碳市場高效實現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)的設(shè)計初衷。如果考慮納入間接排放，還需要重視公平準(zhǔn)確核算高耗能行業(yè)的間接排放、綠電如何減計碳排放、重復(fù)核算、增加企業(yè)隱性碳排放成本、配額分配方式復(fù)雜等問題。
4. 碳數(shù)據(jù)質(zhì)量管理問題。高耗能行業(yè)數(shù)據(jù)獲取流程監(jiān)管和核算過程比火電行業(yè)更加復(fù)雜，不僅需要綜合企業(yè)的原材料、生產(chǎn)工藝、關(guān)鍵參數(shù)等全流程的信息和數(shù)據(jù)，還要面對企業(yè)數(shù)據(jù)質(zhì)量控制計劃更新不及時、計量設(shè)備未按相關(guān)規(guī)定進行校驗、數(shù)據(jù)口徑不一致、關(guān)鍵參數(shù)實測率較低等問題，增加了數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確性的風(fēng)險。
5. 信息披露與市場期待存在差距的問題。試點碳交易實踐中有因信息披露問題出現(xiàn)過企業(yè)拒絕履約的現(xiàn)象，全國碳市場進入第二個履約周期后，重點排放單位信息公開中，控排企業(yè)排放數(shù)據(jù)、關(guān)鍵參數(shù)的一些檢測信息和重要數(shù)據(jù)，不再公開可查可得。總體來看，中國碳市場信息披露的法律制度仍處于建設(shè)期，碳信息披露程度較低，不利于接受政府與公眾監(jiān)督。
6. 碳金融創(chuàng)新不足問題。碳金融可為碳市場參與者提供更多投資機會和風(fēng)險管理的選擇，也為控排企業(yè)提供了碳資產(chǎn)變現(xiàn)的機遇。試點碳市場聯(lián)合金融機構(gòu)圍繞碳配額和CCER現(xiàn)貨引入碳金融產(chǎn)品入場。然而，全國碳市場尚未對金融和投資機構(gòu)放開，與歐盟等國際成熟碳市場相比，中國碳金融發(fā)展尚處于起步階段，面臨碳金融各項制度不完善、監(jiān)管機制有效性較弱、碳排放權(quán)作為合格質(zhì)押物還缺乏法律依據(jù)等諸多挑戰(zhàn)，在制度不完善的情況下，金融或社會資本的快速涌入會加劇市場波動，增加市場風(fēng)險。
加快工業(yè)行業(yè)納入全國碳市場的政策建議
結(jié)合當(dāng)前政策和市場環(huán)境，立足工業(yè)行業(yè)節(jié)能降碳的需要，主管部門要盡快將11個工業(yè)子行業(yè)全部納入全國碳市場，與此同時，加快制定統(tǒng)一的制度體系和完善的監(jiān)管機制，并在配額階段性分配、間接排放公平核算、數(shù)據(jù)協(xié)同、信息披露質(zhì)量、碳金融創(chuàng)新等方面做好長期準(zhǔn)備，為工業(yè)綠色低碳發(fā)展提供一個長期預(yù)期，也為工業(yè)實現(xiàn)碳中和目標(biāo)起到引導(dǎo)投資、控制總量、發(fā)現(xiàn)價格、降低成本、規(guī)避風(fēng)險的作用，從而促進中國碳中和低成本高效率的實現(xiàn)。
（一）完善碳市場監(jiān)管機制和市場機制
夯實碳市場法制基礎(chǔ)和各類配套監(jiān)管細則，在《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》的基礎(chǔ)上，完善碳市場法律制度的頂層設(shè)計，加快出臺《碳排放權(quán)交易法》《碳金融法》等高位階的法律規(guī)范，為碳市場平穩(wěn)有效運行和健康持續(xù)發(fā)展提供制度保障。
相關(guān)機構(gòu)加快其他重點工業(yè)行業(yè)的專題研究進度，盡快形成完善的碳核算和核查方法、配額分配方案等成果，爭取將其他工業(yè)行業(yè)的納入時間提前到啟動實施階段（2024-2026年），為各行業(yè)經(jīng)過2027-2030年的緩沖階段后，適應(yīng)2030年后總量控制、有償分配等機制的轉(zhuǎn)變奠定基礎(chǔ)。
（二）建立健全碳排放配額初始分配機制
中國正處于由能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)變的過渡階段，全國碳市場的有效運行是碳排放雙控制度的＊強制度保障。配額分配是碳交易制度的核心基礎(chǔ)，要在宏觀政治經(jīng)濟背景下，綜合考慮行業(yè)市場化程度、產(chǎn)業(yè)競爭、市場調(diào)控需求、社會承受力等因素，建立配額分配的基本原則。
首先，設(shè)計循序漸進的高耗能行業(yè)配額分配機制，初期應(yīng)以建立控排意識、基礎(chǔ)設(shè)施和能力建設(shè)為主要目標(biāo)，對數(shù)據(jù)積累質(zhì)量高的行業(yè)優(yōu)先采用基準(zhǔn)線法，再逐漸過渡到所有領(lǐng)域并提高＊＊度。在配額供需平衡方面，應(yīng)充分考慮節(jié)能考核目標(biāo)、CCER供給的影響，做到盈缺相濟，并隨著機制運作成熟逐步收緊配額供給。
其次，逐步推進配額總量控制與有償分配制度，加快制定碳市場配額總量控制路線圖，針對工業(yè)行業(yè)的差異性，制定分行業(yè)的配額免費分配及有償分配規(guī)則，真正增加企業(yè)在短流程煉鋼、直接還原鐵、資源循環(huán)利用等低碳工藝改造方面的動力。
此外，對行業(yè)先進技術(shù)予以適當(dāng)政策傾斜和激勵，合理認可優(yōu)質(zhì)企業(yè)的歷史績效，對能效/環(huán)保領(lǐng)跑者、低碳技術(shù)示范（如氫冶金、CCUS）、長流程改短流程等采取差異化措施，使優(yōu)質(zhì)企業(yè)真正能在碳市場中獲得支持。
（三）做好電力間接碳排放中長期納入全國碳市場的準(zhǔn)備
結(jié)合當(dāng)前政策和市場環(huán)境，立足盡快納入工業(yè)行業(yè)的需要，建議現(xiàn)階段暫不考慮將間接排放納入控排企業(yè)配額管理，待環(huán)境權(quán)益核查流通互認機制和精細化電網(wǎng)排放因子核算機制成熟后，適時評估調(diào)整，再將間接排放納入行業(yè)核算規(guī)則。
為推動用戶主動通過節(jié)能減排或參與市場交易實現(xiàn)綠色能源消費，相關(guān)機構(gòu)需要構(gòu)建電碳市場協(xié)同的制度體系，健全綠色電力消費抵碳機制和溯源體系，建立跨部門信息共享機制，通過區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)技術(shù)提高交易過程的透明度和準(zhǔn)確性，避免環(huán)境價值的重復(fù)計算。
（四）建立碳數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管長效機制
建立日常監(jiān)管機制，將一年一次集中式核查的數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管模式優(yōu)化為“定期檢查+日常抽查”的常態(tài)化監(jiān)管，將碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量作為生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的重要內(nèi)容。
完善碳計量管理及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，國家層面制定《碳計量數(shù)據(jù)監(jiān)督管理辦法》，配套制定碳計量管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，明確碳計量的溯源性要求，開展碳計量技術(shù)的研發(fā)。
提高工業(yè)企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量管理能力，鼓勵企業(yè)搭建碳管理體系，并對各項活動水平數(shù)據(jù)和排放因子開展實測工作，促進企業(yè)持續(xù)升級監(jiān)測技術(shù)和計量設(shè)備，積極利用區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)技術(shù)等分析和存證技術(shù)，滿足企業(yè)生產(chǎn)過程和產(chǎn)業(yè)鏈碳流動過程的碳排放權(quán)屬、量化和數(shù)據(jù)統(tǒng)計的需求。
（五）推動建設(shè)基于碳市場的信息披露機制
推出或修訂完善碳市場建設(shè)相關(guān)的配套制度和技術(shù)規(guī)范體系，包括出臺國家層面的《全國碳交易信息披露管理辦法》和《企業(yè)溫室氣體排放信息披露指引》。明確碳信息披露的時間、范圍、方式等實質(zhì)性內(nèi)容，確保碳信息縱向一致、橫向可比。
加強監(jiān)督管理和信息共享，明確各方信息公開的范圍和溝通協(xié)作機制，加強對統(tǒng)一披露平臺的數(shù)據(jù)安全管理，促進各級主管部門、金融機構(gòu)的碳信息對接。
（六）加強碳金融頂層設(shè)計、創(chuàng)新和風(fēng)險監(jiān)管
建立健全碳金融相關(guān)法律法規(guī)和制度體系，加強風(fēng)險監(jiān)管，加大對操縱全國碳市場或擾亂全國碳市場秩序行為的懲罰力度。明確碳配額和碳資產(chǎn)的金融屬性，探索可操作性、簡便性、流通能力強的碳金融產(chǎn)品，分階段、有序地構(gòu)建碳金融衍生品體系。
鼓勵發(fā)展涉及碳金融業(yè)務(wù)的投資咨詢、信用評級、核證等專業(yè)服務(wù)，構(gòu)建相關(guān)主體的資信評價體系，通過提供完備的第三方服務(wù)，降低交易成本、提高運行效率、減少市場風(fēng)險。
